地方财政冲破禁区首现预算赤字2000亿0加扰机

地方财政冲破禁区首现预算赤字2000亿

当农历牛年到来的时候，发愁“钱从哪来”的地方政府终于收到了来自中央政府总额或可高达2000亿元的“财政大礼包”。

由于财政部已经获准代发地方政府债券，在准备送交全国人大审议的2009年度财政预算报告当中，地方财政预算将出现2000亿元的“赤字”，这是中国建国以来首度允许地方财政预算出现赤字。

这2000亿元的“地方财政赤字”将主要通过代发地方政府债券的形式“弥补”，牛年春节过后，财政部代发的地方政府债券将通过国债渠道发行，并在银行间市场以“地方政府债券(代发)”的名义予以流动。“大投资刺激内需”的年代，很多既有规则将在牛年被打破。

“地方赤字”开闸

有代发地方债获准在先(见本报1月5日A1版《中央代发地方债 最早2月开闸》)，地方政府的财政预算终于被允许出现赤字。接近财政部的消息人士告诉记者，目前财政部已经完成了2009年财政预算的“草稿”，这份方案将于2009年3月份送交全国人大审议。

“据我所知，这份财政预算方案中，将包括2000亿元的地方财政预算赤字。”这位消息人士告诉记者，在此之前，按照《预算法》的规定，地方政府不允许出现赤字，亦不允许发行债券，这一次允许地方政府出现预算赤字，实属突破。

2008年底，中央政府出台了为期三年的经济刺激计划，投资规模高达4万亿元，随后，地方政府纷纷出台自己的配套投资计划，至2009年1月，地方政府公布配套投资计划总额已经高达18万亿元，几乎3倍于2008年中国全年财政收入，这些配套投资的资金来源，地方政府一直未对外界做详细说明。

山东省发改委的一位官员告诉记者，目前该省对于配套投资的来源，除了中央立项的重点项目由中央财政投资，并优先安排地方银行信贷投入之外，省政府还尚未有明确说法。目前，中央在地方建设重点项目的配套工程将由地方政府负责投入，除信贷外，地方财政也要予以投入，按照1∶3的比例解决，除此之外，地方财政还要对自己上马的项目投入资金。

然而，地方财政的底气却“普遍不足”。这位官员以山东省的情况为例，这个财政收入全国名列前茅的东部大省，其历年预算与支出基本保持平衡，一般没有盈余。在政府一再减税刺激经济的情况下，来年财政收入的增长速度已经明显降低，如果“量入为出”，这些大项目上马的财政投资，压力很大。

“几经权衡之后，财政部认为在严格控制额度的前提下，允许地方财政预算适度出现赤字，可以解决这一问题，也可以配合刺激经济发展、拉动内需的中央经济工作总体思路，这是首次允许地方财政预算出现赤字的原因。当然，这还要等到3月人大通过审议批准。”一位接近财政部的专家向记者表示。

主要靠发债“弥补”

实际上，如果没有财政部获准为地方政府代发债券，2000亿元的地方财政预算赤字规模将“很难出炉”，因为按照目前财政部的设计，这2000亿元的地方财政预算赤字将主要通过由财政部代发的地方政府债券来“弥补”。

“财政部想不出还有什么其他的渠道能够弥补这部分赤字。”前述接近财政部的消息人士告诉记者。

记者了解到，2009年1月12~15日，地方政府已经上报了本省发债的规模申请，在此之前，国务院已经对各地方的发债规模、承受力进行了测算，到1月20日，国务院已经下达了分地区代发地方政府债券额度。

正是在这样的情况下，2000亿元地方财政的“赤字预算”方才出炉。据了解，国务院批准的代发地方政府债券的额度，与此基本相当。按照财政部的思路，这部分赤字主要会通过发行地方债券“弥补”，先确定偿还的渠道，再出台地方财政预算赤字总规模，被视为“安全之举”。

2008年12月29日，财政部召集全国各省、自治区、直辖市以及计划单列市的财政部门主要负责人到北京开会，探讨地方发债事宜，与会官员告诉记者，在这次会议上，财政部传达了由财政部代发地方政府债券的总体精神，并且传达了三份文件。

这三份文件分别是，《国务院代理发行地方债券的通知》、《财政部代理发行地方债券暂行办法》以及《财政部关于地方政府债券预算管理问题的通知》。“当时会议上说是看大家有什么意见，现在是定下来了，没有什么改变和调整。”一位与会官员告诉记者。

按照如是框架，财政部将通过国债渠道，代为发行地方政府债券，地方政府在还本付息日到来时，将本息资金汇至财政部专户，由财政部代为偿还。而在第三份文件当中，明确了对被核准的代发地方政府债券，要纳入地方财政预算的赤字管理，事实上，地方财政赤字的“伏笔”在当时就已经打下。

“目前只有省、直辖市和计划单列市可以有代发地方政府债券的待遇。”上述接近财政部的专家告诉记者，从这个角度而言，也只有省、直辖市和计划单列市可以有“赤字预算”，其他级别的城市，仍然不允许预算出现赤字。

严管地方负债

“我了解的情况，现在还没有因此而修改《预算法》的计划。”国务院发展研究中心地方债务课题组的一位专家告诉记者。因为《预算法》28条虽然规定地方财政不列赤字，但也规定了“法律、国务院另有规定的除外”。

不管学界对于地方政府赤字、举债有何种担忧，但在扩大内需、刺激经济发展的大背景下，一切正在高效进行。记者了解到，超过20家国债甲类承销机构已经做好准备，财政部代发地方政府债券已经没有任何“逆转”的余地。

上述国务院发展研究中心的专家告诉记者，虽然在这一次允许地方财政列支赤字之前，中国严禁地方政府列支赤字及举债，但地方显性和隐性的负债现象一直存在，因此，继续完全禁止地方政府负债，从控制风险的角度而言，并不高效，倒不如将其规则化，进行监管，控制风险。

国务院发展研究中心地方债务课题组的一项估算显示，目前我国地方政府债务至少在1万亿元以上。其中，地方基层政府(乡镇政府)负债总额在2200亿元左右，乡镇平均负债400万元。

而作为主管部门的财政部所掌握的情况就更不乐观，该部进行的一项内部调查显示，截至2007年底，全国地方政府债务总额超过4万亿元，其中直接债务占80%，政府担保的借款占20%。

前述国务院发展研究中心的专家认为，尽管形势严峻，但堵不如疏，即强化对地方债务的管理，就可以控制风险，“我们国家是一个单一制政体的国家，地方政府相当于分公司，实际上无法单独承担对债务的偿付，因此，其负债必须由母公司也就是中央政府来控制。”他说。

在这位专家看来，代发地方债包括了审核、核准等环节，而在财政部的预算中规定地方财政赤字的总规模，也是对地方债务的有效管理。在需要地方政府扩大投资拉动经济的背景下，一味要求地方政府不行负债并不现实，中央严管是一条在发展经济与确保安全之间选择的折中道路。

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